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探索混合所有制职业院校的几点理性思考
2017-05-04 14:37   审核人:

《中国高教研究》2015年第4期  作者:安蓉泉

作者简介:安蓉泉,杭州职业技术学院党委书记、教授,浙江杭州 310018

内容提要:《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”。把“混合所有制”这样一个经济学概念借用到职业教育领域,涉及一系列观念、政策和法律问题。在借鉴国有企业股份制改革经验的基础上,分析了国内职业院校和企业合作的现状及存在问题,并对探索“混合所有制”要先明确的政策目的、实践主体以及法律支持、配套改革、实施步骤等认识和实践问题作出了分析。

词:混合所有制职业院校改革

2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”以来,高职教育管理者及专家学者、国有院校和民办机构都表现出很大热情。这里有对突破目前困扰职业教育各类问题的憧憬,有对职业院校以往校企合作激发的路径依赖,也有因对“混合所有制”内涵、条件缺乏推敲带来的盲目乐观。“混合所有制”既是一种社会经济成分,又是一种资本组织形式。这个概念首先在职业教育领域提出,与职业教育的办学定位和体制机制有直接关系。职业教育是指让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的岗位知识、技能和职业道德的教育形式。与传统意义上以纯粹学校教育为主的办学模式相比,职业教育只有实现了以企事业单位、公民个人及学校等多元主体的混合办学模式,才能真正达到教育与生产劳动、职业知识和技能的深度融合。

就目前国内职业院校“混合所有制”的实践看,大体有三种类型:第一种是“原发型混合”,如苏州工业园区职业学院、海南职业技术学院等,在建院之初就确定了多家参与、共同兴办的合作框架。第二种是“后发型混合”,如江苏紫琅职业技术学院,2000年成立时的办学主体为江苏江海科教开发公司,2012年引入了江苏省教育发展投资中心资本,成为有国资参与的“混合所有制”院校。第三种是在公办院校的二级部门进行的“初步混合”的实践,如杭州职业院校的电梯实训基地,经学校、企业、政府三方协商议定收益比例和权利义务后开始合作。分析这三种类型不难发现,混合所有制职业院校的探索实践,目前主要集中在非公办职业院校范围进行;公办职业院校限于体制和政策因素,混合所有制的实践迄今尚未“登堂入室”成为学校层面的现实。这也正是“探索发展股份制、混合所有制职业院校”政策出台后引发热议但进展不快的基本背景。把“混合所有制”这样一个经济学概念借用到职业教育领域,有些前提性、现实性问题值得分析。

一、明确探索混合所有制的“主体”

国务院提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”实施主体的产权性质主要是哪种类型?是国有还是民办职业院校?实施“混合”的主体不同,“混合”的动机和目标差异较大,结果也会不同。

1.从职业院校的性质看,技能培训的特质决定了职业院校需要和企业建立密切合作关系,实现专业服从市场、真实生产锻炼、企业师傅帮带的培养模式。公办职业院校虽与政府具有天然的联系,但和企业由于缺乏资产纽带连接,使得现有的“校企合作”事实上缺乏利益共享、风险共担的体制保障;“校企合作”的深度和持久性,很大程度上受制于合作企业的眼光、胸怀和积极性等“非物质”因素。中央提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”,主要是针对具有政府背景的公办职业院校增添“企业背景”的扶持政策。

2.从公办职业院校目前面临的主要问题看,校企合作质量不高是制约专业调整、双师结构、真实项目乃至教学质量和社会服务水平的根本原因。如果公办职业院校和企业有了资本纽带连接的实质性合作,困扰职业教育的市场信号、真实生产、师傅帮带、最新设备等一系列难题都能迎刃而解。

3.从民办职业院校的特质看,其本身由企业投资,和企业有着天然的连接,市场意识很强。主要困难在于资金瓶颈、政策资源和社会认可度较弱。在这个意义上,一些业内人士和学者把发展股份制、混合所有制看成民办职业院校的一次发展机遇,认为“将有利于社会资本扩大投资、兴办和改进更多的职业教育院校,相关上市公司有望迎来政策利好”[1]。这种理解虽然有一定的合理成分,但是,没有准确把握中央这一政策针对的主要“对象”;没有顾及基本教育产品的“非营利”性质;没有分析在不同产权主体构成的民办院校已风靡全国的情况下,国家探索“混合所有制”主要不是针对民办职业院校,而是针对公办职业院校相关探索尚未破题的情况提出的。

当然,《决定》对于民办院校“混合”国有资本以及原发“混合”的院校扩大资本合作和争取政策资源,也提供了发展机遇和广阔前景。但是,如果公办职业院校由于种种制约“混合”实践迟缓,而民办职业院校因此加快了吸纳国资的步伐,《决定》的主要政策意图就没有得到充分落实。

二、弄清探索混合所有制的“目的”

公办职业院校探索混合所有制的“目的”,直接关系到国有教育资源与合作企业如何“混合”以及“混合”到什么程度。当前大型国企要加快“股份制、混合所有制”改造的目的,不是因为缺钱需要吸引民资来救急,而是因为混合所有制改革事关庞大而僵化的国资能否“断奶”和焕发市场竞争力;而一些独资民营企业出让股权搞资本多元化,目的和国企不仅不同,并且存在填补资金不足、减少市场风险、融资上新项目、攀“国资高枝”争取政策资源等多重动机。由此可见,国有和民营机构的“背景”和“局限”经常是互逆的。如果国家要求职业教育探索“混合所有制”主要是针对公办职业院校的,其直接目的就是为了推动公办职业院校与企业建立持久深入的利益纽带关系,探索解决目前职业教育校企合作缺乏资本纽带、机制保障的根本方法。引进资本、技能、人才、管理等当然也是目的,但这些都是依附于资本连接、企业引领这个大目标下的具体目标。一些人在理解国家“探索发展股份制、混合所有制职业院校”“允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”等精神时,提出这种探索是为了“高职教育建立市场机制”[2]、是为了“实现‘管办评’分离……减少政府对教育资源的行政性配置”[3],甚至提出“试点部分公办职业院校‘转制’,减少或停止财政拨款,改用民营机制”[3],这些把纯粹针对竞争性产品的国企改革“术语”直接搬用到教育领域的观点,存在如下逻辑问题:

1.如果笼统地提出在“高职教育建立市场机制”,那就等于要在“总体上”放弃教育的公益性,等于要重拾在中国教育领域曾遭到诟病、前些年已放弃的“教育产业化”提法。如果那样,职业教育的学费、杂费肯定会进一步升高,千百万来自农村贫困家庭孩子的高职“大学梦”就会破灭。至于一些研究者提出的“美国高中后职业培训学校只有少数是公立性的社区学院,大多数是私立性质,二者的比例为1∶6……用市场的力量来办学”[3],这里忽视了一个基本事实:欧美国家的税收制度、捐赠文化有力支撑了民办院校市场化办学的道路。欧美的经验应该学习,但在目前还不具备类似条件的情况下笼统提出把公办职业院校“推向市场”,要么会使学校的发展受到资金限制后劲不足,要么可能导致办学主体更多关注“资金回报”而有意无意地牺牲“教书育人”的教育宗旨。

2.如果要靠推动混合所有制“实现‘管办评’分离,减少政府对教育资源的行政性配置”,就无法解释民办职业院校反而希望和公办职业院校“混合”以得到政府资源支持的行为,也没有抓住政府对职业院校“管办评分离”的核心问题,即明确管、办、评三方的法律边界、完善管理规范、制定大学章程和培育独立运作的教育中介组织,没有这些条件,“管办评”分离既缺乏依据也没有操作可能。

3.如果是为了在“高职教育建立市场机制”“减少政府对教育资源的行政性配置”,那进入到公办职业院校的外来资本应该越多越好,但那样有可能改变公办职业院校的特征和功能。至于那些建立之初就经过协商形成的政、企、校“原发的”混合所有制职业院校,与公办职业院校相比,后者承担的公益性功能、“混合”时面临的法律和政策问题都差异很大,无法简单类比。

三、加快推进探索混合所有制亟待开展的工作

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》颁布后,公办职业院校“混合所有制”改革出现的热议多实践少、热情高能力低的现象,不是偶然的。相对于国企改革较长时期的理论准备和政策扶持,职业教育探索“股份制、混合所有制”的课题才刚刚提出,需要做的前期工作很多,目前还不能对公办职业院校的相关“探索”有太高期望,各地也不可用行政命令方式“硬推”。但同时,又需要以积极的态度和举措推进这项重大改革向纵深发展。

1.推动核心问题的研究工作。公办职业院校要在资产配置、权利所属方面进行“混合所有制”尝试,必然涉及职业院校一系列管理方式的调整及由此引发的问题和对策研究。法律问题、配套改革很重要,而首先还是一些基本认知问题:一是职业院校的“混合尺度”及利弊分析。非公资本是否可以控股职业院校,这关系到决策权力的行使方式,是国资管理部门和非公资本业主最为关心的问题。二是职业院校的大体分类、开放度把握和利弊的调控,这关系到作为公办职业教育投资部门的政府对“混合”实践“放权”的决心和分寸把握。三是根据利弊分析和分类开放,提出“混合”实践的工作步骤。从目前职业院校有限的“混合”经验看,公办、“混合”院校各有长短,谁来控股都是“双刃剑”。公办职业院校的突出问题是缺乏企业参与办学的利益纽带连接,真实生产环境和“双师”结构普遍不到位,但政府扶持力度和学费额度相对容易保证与控制。“资产混合”的职业院校或独立学院市场意识、服务能力相对较强,独立决策能力也较强,但容易受到资金回收、“盘活土地”等利益驱动的制约,同时争取政府财政支持的难度也较大。为了根据实际情况趋利避害,需要组织力量对职业院校进行分类研究,提出不同阶段对公办的和“混合”后已非公办的职业院校分类放开、分类管理(或“调控”)的操作规定。

2.酝酿和研究出台相关法律。在《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》等法律没有修改前,建议在重要专业(行业)和重要地区,对公办职业院校探索混合所有制先行试点,在试点基础上,针对混合所有制职业院校出台专项法律法规,并完善和加快相关行政法规制度的实施。公办职业院校实施混合所有制后的法律地位、法人属性、治理结构、产权归属、监管方式等如没有相关补充法律支撑,将直接影响职业院校“混合”实践的推进效能甚至成败利钝。如从“混合”的动机以及结局看,混合所有制职业院校必须建立现代治理结构(或言“调整”治理结构),而调整的前提是职业院校要成为独立的法人主体。但公办职业院校的“独立”是相对的,党委书记、校长等管理班底作为相应一级组织部门管理的干部,“混合”后怎样处理独立决策和“对上负责”的关系需要有法律界定,甚至根据院校“混合”的程度,管理班底产生的依据和方式也需要研究和说明。这里的核心问题在于:第一,民营股份怎样注入和国有股份比例如何下降,民营资本进入后如果没有话语权,不会积极参股。第二,公办职业院校的领导班子是任命的,如果混合所有制后还是“党管干部”,社会资本的动力怎样保证、怎样推动其适应这样的体制?第三,混合所有制院校的“决策权、收益权、监督权”等根本问题,最终怎样科学界定和实施。

3.酝酿研究相关配套改革。职业院校从原来隶属于国有企业产教深度融合,到后来和企业“脱钩”由教育部门主管产教分离,再到今天欲与企业“资产联姻”实现新的产教深度融合,这是一个典型的螺旋式上升的过程,这种“混合”实践涉及教育治理及国资管理方式的大变革,牵一发而动全身。根据国有企业改革的经验教训,组织力量抓紧对职业院校“混合”后的监督机制、保障机制以及政府扶持机制等配套政策和实施细则的研究制订,是稳健改革、避免折腾的重要前提。如监督机制,目前公办职业院校和市场“接轨”程度还不高,由于有公办单位员工“主人翁”意识制约、各种“学习教育”以及上级纪委审计部门的巡查,一般说还比较规范。而资产“混合”后,其内部治理结构则势必既不同于国资公办也有异于私立院校。根据股本结构的不同,既存在民营资本利益被国有股东侵占最终导致民资不得不愤而退出的可能,也存在由于国、私股东对其代理人激励机制不一致,导致国有股权代理人与私人股东“合谋”引发国资流失的风险。由于职业院校不是经济实体,不必用经济指标衡量得失,因此在与民资合作时,管理者很容易牺牲国资利益满足私企要求而“分一杯羹”,然后冠冕堂皇地以教育产品的“生源”“质量”“全面发展”等难以量化的理由粉饰太平。因此,对于“股份化”了的职业院校,国有资产部分的权益,需要通过健全国有资产审计体系、完善代理人绩效考评办法以及引入专业的第三方审计师和人力资源咨询公司等,提高对国有教育资产保值增值的监管能力。

4.放开“二级部门”大胆探索。在积极推进重大问题研究、法律政策建设和相关配套改革的同时,“混合所有制”不能因为上述工作的完成要一个过程就停下来。从目前的政策环境和院校实践看,把这项工作的着力点先放在公办职业院校的二级部门,以学校资产管理公司为依托,以培训合作、技术服务、产品经营等“合作项目”形式推进,有两个好处:一是学院层面保持原有全资公办地位,为“混合”实践奠定了不突破现有法律、不涉及敏感政策的改革大环境。二是二级部门建立校企资产纽带意义上的深度合作,对于学校层面改革可以积累一些可资借鉴的问题、矛盾和经验。同时,二级部门在探索中,如操作不当出现问题,学校党政班子出面解释或承担责任,会有较大回旋余地。当然,二级部门的“混合所有制”实践也存在其不是独立法人、不涉及学校层面治理结构改进、“混合尺度”大小对学校层面借鉴意义有限等不足,因此二级部门的“混合”实践,一开始就要注意以下3个问题:

第一,学校层面要学会放权,给予二级部门尽可能充分的决策自主权,促其解放思想大胆尝试,以充分积累实践中的问题和对策经验。

第二,学校层面也要深度参与其中,一方面按照现代治理的理念,在股份结构、管理团队、权利义务、监督机制以及风险防控方面给予指导提醒;另一方面从社会主义高校改革的实际出发,注意研究“混合”的决策机构与原二级学院党政联系会议、教代会等议事机构的衔接过渡方式,在努力保证其稳健改革的同时,也直接为学校层面的改革积累经验。

第三,尽管过去职业院校的校企合作比较普遍,但这种合作由于没有资产纽带连接和难以实现真正的“利益共享、风险共担”,因此在“二级部门”资产合作的初期,“一步到位”不容易达到双方满意,最好有一年左右的“过渡期”。在这个时期,为保护企业合作热情、保障学校合法权益和不必让上级部门“承担风险”,股份比例、决策方式以及利益和风险防范方式等,可以根据双方意愿作初步协商,不做最后定论。待“过渡期满”合作顺利和效益初显,再根据实际投入、资产评估、效益估算以及可能出现的问题等,依法、正式商定双方股权比例和权利义务,并按照程序,向上级国资管理部门提出以“混合资本”兴办职业教育项目的申请报告。

5.适时出台推动改革的“指导意见”。在上述各项研究和改革基础上,由教育主管部门出台《推动混合所有制职业院校改革的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》的基本功能,一要明确公办职业院校实施混合所有制后的法律地位、法人属性、治理结构、产权归属、监管方式的补充法律依据;二要提出公办职业院校探索混合所有制的分类原则、扶持政策以及实施的基本操作程序;三要提出公办职业院校“混合”后的决策机制、监督机制以及保障机制等的操作规程和实施办法;四是根据各地经验提出实践中要注意和防止的各种倾向性问题。

参考文献:

[1]姚轩杰.职业教育放开,市场规模扩大[N].中国证券报,2014-06-24.

[2]王振洪.混合所有制:企业参与高职教育的有效途径[N].中国教育报,2015-01-22.

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